Por Marcelo Pérez *
Antes de hablar de cómo se distribuye la recaudación, habría que hacerse una pregunta bastante más sencilla: ¿de dónde sale esa plata?
Los recursos públicos no aparecen de la nada. Antes de que exista un impuesto a pagar hay una actividad económica. Hay una empresa que produce, un comercio que vende, una persona que consume, una fábrica que transforma, una construcción que se pone en marcha, un profesional que presta un servicio o una inversión que se concreta.
Y todo eso sucede en algún lugar. Tiene territorio, tiene una provincia, tiene trabajadores, empresas, infraestructura y consumidores.
Por eso, cuando hablamos de los recursos que recauda el Estado nacional, conviene no perder de vista dónde se genera la actividad económica que sostiene buena parte de esa recaudación.
Incluso cuando esa actividad termina en una exportación. La yerba mate se produce en Misiones, el petróleo se extrae en determinadas provincias, la minería se desarrolla allí donde están los recursos y los productos industriales se fabrican en establecimientos concretos. Después, esos bienes pueden venderse en el mercado interno o salir al mundo.
La Nación tiene competencias propias sobre el comercio exterior y recauda determinados tributos vinculados con esas operaciones, pero eso no modifica un hecho elemental: la actividad económica que dio origen a esa riqueza tuvo lugar en un territorio determinado.
Después aparece el sistema de coparticipación.
La Constitución establece que determinados impuestos nacionales son coparticipables (N. de la R.: los dos principales son IVA y Ganancias) y la Ley de Coparticipación Federal determina cómo se distribuyen esos recursos entre la Nación y las provincias.
No todos los tributos nacionales forman parte de esa masa; los derechos de importación y exportación, por ejemplo, tienen un tratamiento diferente. Pero la idea central permanece: existe un sistema federal mediante el cual una parte de los recursos tributarios nacionales se distribuye entre las distintas jurisdicciones.
Por eso, decir simplemente que la Nación “le da plata” a las provincias es una manera demasiado sencilla y poco precisa de contar una realidad bastante más compleja.
En definitiva, la actividad económica ocurre en el territorio, los distintos niveles del Estado recaudan de acuerdo con sus competencias y una parte de los recursos que llamamos nacionales se distribuye posteriormente entre las provincias mediante el régimen de coparticipación. No es un favor ni una dádiva. Es una de las formas en que funciona el federalismo fiscal argentino.
Esta cuestión adquiere todavía más importancia cuando la economía pierde dinamismo, como la estamos padeciendo una buena parte de los argentinos. Porque la recaudación no es independiente de la actividad. Si una empresa vende menos, la economía se resiente; si el comercio vende menos, se resiente; si una fábrica produce menos, se resiente; si se construye menos, se resiente. Y cuando la actividad se debilita durante un período prolongado, inevitablemente termina apareciendo en la recaudación. Primero puede sentirse en los impuestos propios de las provincias y también puede afectar los recursos nacionales que integran los mecanismos de distribución. Por eso, una economía nacional que se enfría golpea a una provincia por dos caminos.
Ahora bien, decir que la economía argentina está mal en todos sus sectores tampoco sería correcto.
Los datos muestran una realidad bastante más disímil. Hay sectores que están creciendo con fuerza. La energía es uno de ellos. La minería es otro. El agroexportador también muestra un desempeño diferente. El financiero está más amesetado.
El problema es que ese desempeño convive con severas dificultades en otras áreas muy importantes de la economía, especialmente aquellas que concentran una gran cantidad de trabajadores y dependen en mayor medida del mercado interno.
La industria manufacturera viene mostrando retrocesos, el comercio atraviesa un escenario más débil y el consumo está estancado. En términos generales, hay dificultades muy importantes en aquellas actividades que todos los días sostienen el movimiento de una ciudad.
Dato oficial: la pobreza creció al 32,3% en el primer semestre y hay 2 millones de pobres nuevos; cae el consumo, cae las inversiones -salvo aquellas vinculadas a minería y energía-, aumentó el desempleo y también aumentó el empleo informal (hay informalidad récord).
Y esto es importante porque una economía no es una sola actividad. Puede crecer la energía y caer la industria; puede crecer la minería y debilitarse el comercio; pueden aumentar determinadas exportaciones y, al mismo tiempo, tener dificultades las actividades que dependen principalmente del mercado interno. No hay contradicción en esto. Es simplemente la fotografía de una economía diversa, donde no todos los sectores ni todos los territorios se comportan de la misma manera.
Para una provincia como Misiones, esa diferencia importa especialmente. Misiones no es una provincia petrolera ni minera. Su economía tiene un fuerte componente de comercio y servicios, además de la forestoindustria, la yerba mate, el té, el turismo, la construcción y numerosas actividades vinculadas al mercado interno, al mercado regional y a nuestra condición de provincia de frontera.
Y ahí aparece una cuestión central para entender las finanzas públicas: el Estado no recauda sobre una estadística, recauda sobre una economía que funciona. Recauda cuando hay ventas, producción, trabajo, consumo, inversión, empresas funcionando y comercios vendiendo. Por eso, cuando la recaudación provincial pierde dinamismo, no alcanza con mirar exclusivamente qué hizo o dejó de hacer el gobierno provincial. También hay que mirar qué está ocurriendo con la economía toda y sobre la cual se recauda.
Pero hay otra cuestión que muchas veces queda afuera del análisis. Gobernar también es administrar recursos para responder a las demandas de la sociedad.
Y esas demandas no son abstractas. La sociedad espera que el Estado pague y mejore los salarios de los docentes, de los policías, de los médicos y de todos aquellos que trabajan para prestar servicios públicos.
Espera que funcionen los hospitales, que haya medicamentos e insumos, que las escuelas estén en condiciones, que la ambulancia tenga combustible y equipamiento, que se mantengan los caminos y las rutas, que se arreglen los edificios públicos, que se atiendan situaciones sociales, que se acompañe a los municipios y que se construya y mantenga infraestructura.
También reclama nuevas obras, mejores servicios, más seguridad, más atención sanitaria, más escuelas, más caminos, más iluminación, más infraestructura y respuestas frente a cada problema que aparece. Y cada una de esas demandas tiene detrás un recurso que debe estar disponible para poder cumplirla.
Y aquí aparece una paradoja que suele quedar fuera de la discusión: cuando la economía se enfría, no solamente cae la recaudación; también aumenta la demanda sobre el Estado. Una familia que pierde ingresos puede dejar de sostener una cobertura médica privada y recurrir al sistema público de salud.
Una persona que pierde el empleo puede necesitar asistencia alimentaria o social. Una empresa que vende menos puede necesitar herramientas para sostenerse y preservar puestos de trabajo. Y cuando aumentan las situaciones de vulnerabilidad, también crecen las demandas de seguridad y de otros servicios públicos.
La economía se enfría, los recursos disponibles se reducen y, al mismo tiempo, la lista de cosas que la sociedad le reclama al Estado se hace más larga.
Porque administrar un Estado no consiste solamente en decidir cuánto se quiere gastar. Primero hay que tener recursos para afrontar aquello que la sociedad demanda y aquello que el propio funcionamiento del Estado obliga a sostener.
Los salarios deben pagarse todos los meses en tiempo y forma. Un hospital no puede funcionar solamente cuando hay recursos disponibles. Una escuela necesita mantenimiento aunque la recaudación caiga.
La seguridad no puede detenerse porque haya menos ingresos. Una ruta necesita mantenimiento antes de que aparezca un problema mayor, una ambulancia hay que arreglar si se rompe el embrague. Y una obra de infraestructura, una vez iniciada, requiere recursos para continuar.
Por eso, cuando la recaudación pierde dinamismo, no se trata simplemente de un dato que aparece en una planilla de ingresos. Tiene una consecuencia concreta sobre la capacidad de gestionar. Si ingresan menos recursos, el margen para financiar gastos, mantener servicios e invertir se reduce. Y cuando esa situación se prolonga, las provincias enfrentan una presión creciente sobre sus cuentas: tienen que hacer más eficiente cada peso, establecer prioridades y, en muchos casos, postergar aquello que no resulta imprescindible.
No porque las necesidades desaparezcan, sino precisamente porque siguen existiendo mientras los recursos disponibles se vuelven más escasos.
Y aquí aparece una diferencia que muchas veces se pierde en la discusión pública. Una cosa es discutir si un gobierno administra bien o mal sus recursos.
Otra, muy diferente, es desconocer que la cantidad de recursos disponibles también depende de la economía que existe detrás de esos recursos. Una provincia puede administrar responsablemente sus cuentas, mejorar sus mecanismos de recaudación y cuidar sus gastos y, aun así, enfrentar una menor disponibilidad de recursos si la actividad económica se debilita.
No hay administración que pueda recaudar lo que una economía deja de generar.
Argentina necesita ordenar sus cuentas públicas, necesita previsibilidad, estabilidad y equilibrio fiscal. Pero hay una verdad que ningún Excel puede cambiar: antes de recaudar, hay que producir; antes de distribuir, hay que generar; y detrás de cada recurso que el Estado utiliza para responder a las demandas de la sociedad hay una economía real que tuvo que generarlo.
Y para que las provincias tengan recursos para sostener todo lo que la sociedad demanda, no alcanza con que funcionen solamente los sectores más dinámicos o aquellos que tienen una fuerte orientación exportadora. También tienen que funcionar el comercio, la industria, los servicios, la construcción, el turismo y todas aquellas actividades que conforman la economía cotidiana de millones de argentinos (la mayoría).
Porque una fábrica que produce menos afecta a sus trabajadores y proveedores; un comercio que vende menos compra menos; un proveedor que vende menos también contrata menos. Esa cadena, multiplicada miles de veces, termina teniendo una consecuencia que tarde o temprano aparece en las cuentas públicas.
La economía real y las cuentas del Estado no son dos mundos separados. Una alimenta a la otra. Y también existe un círculo en sentido inverso: cuando cae la actividad, cae la recaudación; cuando cae la recaudación, se reduce el margen para gastar e invertir; y cuando se reduce ese margen, también se vuelve más difícil sostener el ritmo de respuestas que la sociedad espera del Estado.
Por eso, quizás haya llegado el momento de cambiar un poco la pregunta. En lugar de discutir únicamente cuánto recibe cada provincia, deberíamos discutir también qué está ocurriendo con la economía que genera los recursos que después se distribuyen a las provincias.
Porque la coparticipación no crea riqueza: la distribuye. Y el sistema tributario tampoco fabrica actividad: la grava. La riqueza aparece antes, cuando alguien produce, trabaja, invierte, vende, compra o exporta. Después vienen los impuestos, la recaudación y la distribución.
Ese orden no es una cuestión ideológica. Es simplemente cómo funciona una economía.
Por eso, cuando la actividad se enfría, las provincias lo sienten; y cuando una parte importante de la economía vuelve a crecer de manera sostenida, también lo sienten.
Al final, la discusión sobre los recursos públicos no debería reducirse solamente a quién se queda con una parte más grande de la torta. Hay una pregunta anterior: ¿qué estamos haciendo para que la torta vuelva a crecer y para que ese crecimiento no quede concentrado solamente en algunos sectores que no llegan a la mayoría de los argentinos?
Porque para un país federal, crecer no debería significar solamente que algunos sectores produzcan más. Debería significar que la economía, en todo su territorio, tenga más actividad, más producción, más inversión, más trabajo y más consumo.
Y recién entonces podremos discutir con mayor tranquilidad cómo repartir lo que esa economía genera.
Porque, al final del día, las provincias no recaudan sobre el relato de la economía. Recaudan sobre la economía real. Y se gobiernan con los recursos que esa economía permite generar.
Y cuando esa economía se debilita, ocurre algo todavía más difícil: hay menos recursos disponibles justamente cuando una parte mayor de la sociedad exige -paradójicamente- más del Estado.
Plan B/ Marcelo Pérez*, Ministro de Gobieron, abogado, especialista en Derecho Tributario y Derecho Constitucional.